‘FTA 15주년’. 짧지 않은 시간에 대한민국의 FTA 통상정책은 그 과실을 충분히 성숙하게 키워냈을까? FTA의 성과에 대해서는 어느 위치에서 바라보느냐에 따라 시선이 엇갈리고 있다. 그렇기에 지금 이 시점에서 더욱 면밀하게 그간의 성과와 아쉬운 점을 살피고, 이를 토대로 더욱 발전적인 FTA와 통상정책을 수립해가야 할 때라는 주장이 더욱 설득력 있게 다가온다. 그렇다면 우리가 잘해온 것은 무엇이며, 보완해야 하는 점은 무엇인지 꼼꼼히 되돌아보는 것이야말로 앞으로의 정책을 구상하는 첫걸음이 될 터. 이 어려운 논의를 함께하기 위해 전문가 세 명과 각자의 이야기를 풀어놓았다. 23년째 재직 중인 산업연구원에서 FTA 규범과 정책 연구를 중심으로 산업통상법을 연구하는 고준성 박사는 정부의 FTA 협상 및 통상 현안에 자문하는 전문가이며, 한국농촌경제연구원에서 FTA이행지원센터장을 맡고 있는 문한필 연구위원은 10년째 농업 부문의 무역과 통상 연구를 이어오고 있다. 여기에 산업통상자원부에서 통상국내정책을 담당하며 국내 보완 대책을 수립·집행하는 김형주 정책관이 민간 경제 연구 기관에서 20여 년 간 통상과 거시경제를 연구해온 안목을 더해 대담의 균형을 잡았다.

우리나라의 수출 의존도가 높다는 것은 주지의 사실이다. FTA와 통상 전략을 어떻게 추진해야 할지 방향을 살피기 위해서는 먼저 지나온 발걸음을 살펴볼 필요가 있다. 우리가 가고자 하는 방향은 무엇이며 어떤 기준점을 가지고 걸어온 것일까?

고준성 선임연구위원  외환위기를 겪으며 우리는 두 가지 과제를 마주했습니다. 하나는 외국인의 투자 유치를, 또 하나는 무역자유화를 통해 수출을 늘리는 것이었어요. WTO 출범 즈음에는 종전의 GATT 체제보다 무역이 자유로워졌기 때문에 농산물 시장 개방이라는 부담이 있는 FTA에 대해서는 소극적이었죠. 2000년대 초까지 FTA를 체결하지 않은 나라는 우리와 몽골 정도였습니다. WTO 출범 이후 기대만큼 무역자유화가 이뤄지지 않고 오히려 FTA가 가속화되는 역설적인 현상이 일어나자, FTA의 필요성에 대한 목소리가 민간에서 먼저 나왔습니다. WTO의 규범을 지키지 않고 협상국 간 최혜국대우(Most Favored Nation treatment, MFN)에서 벗어난 특혜를 주니, FTA를 체결하지 않은 우리 기업에 불리할 수밖에 없었죠. 이 격차를 줄이기 위해 동시다발적으로 FTA를 추진해야 한다는 공감대를 형성했고, 그 결과 이제는 FTA를 가장 많이 체결한 국가 중 하나가 되었고, 일본보다 앞서 체결한 한·칠레 FTA에서는 선점효과를 누리기도 했죠. 또한 우리 국민들은 FTA를 통해 외국산 와인과 자동차 등을 보다 싼 가격에 접할 수 있어 무역 자유화를 체험할 수 있게 되었습니다. 이처럼 FTA는 체약국 간 무역을 확대하기 위한 것으로, 단순히 무역흑자를 위한 것은 아닙니다. 한·칠레 FTA 10년 성과를 볼 때 대(對)칠레 무역수지 적자는 1.8배 증가한 22억 달러로 손해인 것 같지만, 수출은 4.4배 늘어난 46.5억 달러로 증가했습니다. FTA 성과를 평가하는 기준으로 수량적으로는 체결 건수가 중요하고, 질적으로는 우리가 체결한 FTA에서의 무역자유화 수준 가령, 무관세 품목 및 일정 그리고 서비스투자 자유화 수준 나아가 규율대상의 범위 등이 척도가 될 수 있겠지요. 종합해보면 15년간 15건(52개국)의 FTA를 발효한 것은 양적 기준에서 매우 큰 성과이며 내용적 측면에서 미국, EU와 같이 높은 수준의 FTA가 있는가 하면, 인도나 아세안과 같이 낮은 수준의 FTA도 있어 아쉬움이 남기도 합니다.

문한필 센터장  1980년대 후반 우루과이라운드 협상 때 처음으로 시장 개방을 경험한 우리 농업인들은 FTA에 대한 염려와 반발이 매우 컸습니다. 1990년대 초부터 협상을 시작한 한·칠레 FTA에 대한 투쟁도 기억납니다. 그러나 실제로 농업 분야의 피해는 예상보다 크지 않았습니다. 칠레는 남반구에 있어 우리와 계절이 반대이고 농업이나 산업에서도 보완적인 시장이 다 보니, 농업 부문의 경쟁과 피해를 최소화할 수 있다고 예상한 결과가 들어맞았고, 민감한 품목들은 도하개발아젠다(Doha Development Agenda, DDA) 협상 결과에 따라 추후 다시 논의하기로 했기 때문입니다. FTA 국내 보완 대책은 2004년 한·칠레 FTA 보완 대책(1.4조 원)을 시작으로 한·미 FTA 보완 대책(23.1조 원) 등 여섯 차례에 걸쳐 농업 부문에 50조 원의 투·융자를 수립했습니다. 중복된 예산이 있어 실제 재정 지원은 이보다 적겠지만, 축산과 과수를 중심으로 한 경쟁력 강화, 농업의 구조 개선 및 체질 강화, 신(新) 성장 동력 확충 등에 많은 예산을 투입해 효과를 봤죠. 그동안 100여 개의 세부 사업을 통해 국산 농산물의 시장 차별화와 식품 안전성 제고를 도모해왔으며, 농·축산물의 생산·가공·유통·소비의 전 단계에 걸쳐 제반 여건을 조성하기 위해 재정 지원과 제도적 지원(원산지 표시제, 이력 추적제, HACCP 등)이 동시에 이루어졌습니다. 또한 농업이 지속 가능한 산업으로 발전하도록 후계 농업인 육성, 농업인 교육·훈련, 경영 컨설팅, 정책 금융을 포함한 기반 조성 및 R&D에 대한 지원을 확대하고 우수한 농업 인력 확보 및 농업 분야 투자 환경 조성 등의 성장 기반을 마련하는 데에도 기여했습니다. 그뿐 아니라 FTA로 이익을 본 기업들의 자발적 기부로 피해를 본 농어업인을 지원·보상하고 상생 협력하기 위해 만든 ‘농어촌상생협력기금’도 있습니다. 1년간 1,000억 원씩, 10년간 1조 원 조성을 목표로 했으나, 최근 수출 환경의 어려움 등으로 당초 계획의 27%인 544억 원만 모금된 것은 아쉽습니다. 그러나 이를 농어업 자녀 장학(23억 원), 의료 서비스·문화생활 등 복지 증진(54억 원), 정주 여건이나 경관 개선 등 농어촌 지역 개발(185억 원), 농수산물 생산·유통·판매 등 민간 기업과의 공동 협력(95억 원) 등에 활용하고 있습니다.

김형주 정책관  우리 정부는 한·칠레 FTA를 시작으로 FTA 중심의 무역자유화를 추진했습니다. 초기에는 칠레, EFTA, 싱가포르 등 우리 경제와 경합 관계가 크지 않으면서 국제무대에서 협상 경험이 많은 국가를 주로 FTA 대상국으로 선정했습니다. 그들의 다양한 실전 경험을 배우면서 우리 경제에 미치는 충격을 최소화하기 위한 선택이었던 셈입니다. 이후 점차 경험과 자신감이 쌓이면서 미국, EU, 중국 등 거대 경제권으로 협상 대상국을 확대했고, 시장 개방 범위나 양허 수준 등 협상 전략도 각국과의 관계 및 비교우위 등에 따라 전략적으로 발전시켰습니다. 특히 한·미 FTA를 계기로 동시다발적인 FTA 추진 전략 수립과 한·미 FTA를 계기로 뒤늦은 출발을 만회하고, 빠르게 무역자유화를 이룰 수 있었습니다. FTA 양허를 통해 단순히 상품시장만 개방한 것이 아니라 서비스·투자 협정과 연계함으로써 관련 업종의 규제 개선, 선진 자본 및 기술 유치, 소비자 후생 극대화 등을 도모했죠. 반면 짧은 기간에 여러 FTA를 체결하다 보니 관련 기업이나 국민들의 의견을 충분히 반영하지 못한 문제와 특정 산업의 의견이 과다 반영된다는 지적도 있습니다. 그 밖에 과거 교역 데이터를 바탕으로 산업별 영향을 분석하다 보니 개별 산업의 향후 발전 가능성이나 비교우위 변화 전망 등을 고려하지 못하는 한계, 특정 이해집단의 요구와 정치적 상황에 따라 협상 체결 이후 발효까지 일정을 예측하기 어렵고, 소비자의 이익을 대변할 만한 기관이나 제도가 부족해 소비자 후생 효과를 제대로 고려하지 못하는 점 등도 중요한 문제로 드러났습니다.

세 전문가는 FTA가 장점이 많은 건 사실이지만 만병통치약은 아니라며 FTA의 한계를 강조했다. FTA 고도화에는 맞춤형 전략이 필요하다.

김형주 정책관  FTA는 개별 업종이나 업체들의 비교우위 상황에 따라 빛과 그림자가 발생할 수밖에 없는데 그 사이에서 충격을 줄여주는 것이 정부의 중요한 역할입니다. FTA 혜택을 크게 누리는 경제주체들이 활발해진 생산 활동에 따라 더 많은 세금을 납부하면 정부는 이 늘어난 세금이 피해 업종과 계층에게 제대로 흘러가도록 이끌어줘야 합니다. 이와 같은 도움은 크게 두 가지 형태, 즉 피해 보상과 경쟁력 회복 지원 프로그램으로 이뤄집니다. 예를 들어 무역조정지원제도는 FTA 발효 이후 생산과 매출이 감소한 기업들의 신청을 받아 자금과 컨설팅을 지원하는 제도로, 피해 보상의 성격이 강하지만 궁극적으로는 해당 기업의 경쟁력 회복을 목표로 합니다. 농축수산업계를 지원하는 각종 보완 대책도 마찬가지입니다. FTA 피해보전직불금이 수입 증가로 인한 피해액을 직접 보상해주는 제도라면, 폐업지원금처럼 해당 농어가의 업종 전환과 경쟁력 회복을 지원하는 융자나 지원 프로그램도 있습니다. FTA가 비교우위 업종에는 더 넓은 시장과 기회를 제공하지만 비교열위 업종에는 상당한 위험이 될 수 있다는 지적이 제기됨에 따라 이와 같은 부작용을 최소화하기 위한 정책을 마련하는 일에도 적극적으로 나서기 시작했습니다. 무역조정지원제도를 비롯해 시장 개방에 따른 농축수산업 등의 피해를 보전해주는 보완 대책을 마련했으며, 해당 정책들이 산업 현장에서 제대로 집행되는지를 꾸준히 모니터링해오고 있습니다. 피해 업종이 수출 경쟁력을 갖도록 지원하는 것은 다른 나라에서는 찾아보기 힘든 정책입니다. 안전망이 잘 갖춰져야 우리 산업계가 두려움 없이 도전할 수 있다고 보고, FTA가 혁신의 동력이 될 수 있도록 양적 확대에서 질적 심화로 정책의 무게중심을 옮겨가겠습니다.

고준성 선임연구위원  지난 15년이 FTA 네트워크의 확장 시기였다면, 향후 15년은 FTA 네트워크의 고도화 및 선진화 시기입니다. 이미 우리와 FTA를 타결한 체약국이 일본이나 대만 등과 같은 경쟁국과 보다 유리한 후발 FTA를 체결한다면, 우리 수출기업이 불리한 상황에 처할 수 있습니다. 기(旣)타결 FTA 체약국들의 FTA 추진도 모니터링하면서 기존 FTA를 업그레이드하거나 선진화하는 데 관심을 가져야 합니다. FTA의 고도화를 ‘높은 수준의 무역 자유화’라는 개념으로 이해한다면, FTA의 ‘선진화’ 또는 ‘현대화’는 본질적으로 무역 자체는 아니더라도 오늘날 무역에 직간접적으로 영향을 미치는 다양한 비(非)무역 의제에 관한 챕터들이 많이 반영된 무역협정을 생각할 수 있습니다. 미국 주도로 타결된 TPP 협정과 작년에 맺은 USMCA 협정이 대표적인데 디지털 무역, 모범 규제 관행 그리고 국영기업 관련 내용 등은 무역협정의 규율 대상을 비무역 의제까지 다뤄 외연을 확장하는 것일 뿐 아니라, 국내 규제 및 정책과도 밀접한 관련이 있습니다. 최근 추진되는 FTA를 보면 비무역 의제의 범위가 확대되고 그 규율 수준 역시 점차 높아지는 경향이 뚜렷합니다.

문한필 센터장   FTA 시장 개방으로 인한 농식품의 수입 증가와 이로 인해 높아지는 경쟁 수준을 고려할 때 국내 생산자의 경쟁력을 높여 내수시장을 방어하는 방법 외에도 우리 농산물을 수출함으로써 시장을 확대해가는 것 또한 중요한 정책 목표가 될 수 있습니다. 농식품 수출의 경우, 비관세장벽이 관세보다 더 큰 장애물입니다. 신선 농축산물은 동·식물 위생 조치(Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) 협정이나 검역 협상의 상호주의 관례가 있어, 특정 품목으로 상대국 시장에 진입하기 위해선 이에 대응하는 품목의 수입 금지 조치를 해제해야 하는 현실적인 문제에 직면합니다. 예를 들어 우리나라의 사과를 수출하기 위해서는 그 나라의 바나나를 수입해야 하는 식입니다. FTA 국내 보완 대책 등을 통해 많은 품목의 경쟁력이 향상됐고, 수출시장 개척에 성공할 가능성도 높기 때문에 해외시장의 비관세장벽을 해소하는 데 정책 역량을 집중한다면 큰 도움이 됩니다. 농업 부문에서 FTA를 활용한 수출 성공 사례가 늘어남으로써 많은 농업인이 용기를 얻길 바랍니다.

바람에 따라 사구의 모양이 수시로 변하는 사막에서는 한 곳을 주시하고 걷다가는 방향을 잃고 헤매기 십상이다. 통상을 둘러싼 환경도 마찬가지다. 변하는 환경을 수시로 살펴보며 그에 걸맞은 새로운 방향을 설정해야 한다.

세 전문가는 앞으로의 통상 논의 과정에 기업과 국민 등 경제 주체가 더욱 적극적으로 의견을 개진해야 함을 강조했다. ‘양날의 검’은 쓰기에 따라 유용한 도구도 되고, 위험한 무기도 되는 상황을 표현하는 말이다. 국민의 생활에 큰 영향을 미치는 FTA를 현명하게 사용해야 함은 두 번 강조해도 아쉽지 않다.