이쯤에서 다시 한번 ‘통상’의 정의를 살펴보자. 국립국어원의 표준국어대사전은 통상을 다음과 같이 풀이했다. “통상(通商) : 명사. 나라들 사이에서 서로 물품을 사고팖. 또는 그런 관계.”
<통상>을 주의 깊게 봐온 독자라면 알겠지만, 표준국어대사전의 풀이는 변화한 통상환경을 충분히 담지 못한다. 약 25년 전 출범한 WTO의 상황도 크게 다르지 않다. 회원국 모두가 따를 수 있는 통상과 무역의 ‘규범을 만들고’ ‘이행 여부를 살피며’ ‘분쟁을 해결하는’ 기능을 하고자 탄생했지만, 빠르게 변하는 환경에 대응하거나 기대한 바를 이루기엔 WTO가 힘에 부친다는 평. 이에 따라 WTO 개혁의 필요성을 논하는 목소리가 커져왔다.
<통상>에서도 이 논의를 위해 3명의 전문가가 마주 섰다. 우루과이라운드 협상 자문단 참여를 시작으로 강산이 세 번 바뀌는 동안 무역과 통상에 몸담은 서진교 대외경제정책연구원 선임연구위원과 정부 부처 및 기업의 WTO 및 FTA 관련 법률 자문 등을 맡아온 이주형 김앤장 변호사, 산업통상자원부에서 세계무역기구과를 이끄는 정경록 과장이 그 주인공.
이들은 WTO는 흔들리고 있지만, 다자무역체제의 중요성이 점차 커지는 만큼 WTO에 대한 관심을 놓지 말아야 한다고 강조한다. 세계시장과 다자무역이라는 무대에서 조금 출발이 늦은 우리가 스포트라이트를 받기 위해서는 바로 지금이 생각을 정리하고 뜻을 모아야 할 때라는 것.

WTO는 이전 체제 격인 GATT보다 훨씬 강력한 힘을 갖는다. 그렇지만 ‘총의’라는 의사결정 구조가 갖는 한계와 빠르게 변하는 시대를 쫓지 못하는 규범, WTO의 핵심이라고 불리는 분쟁해결기구의 신뢰 손상으로 WTO는 보이지 않는 줄에 포박되어 옴짝달싹 못하고 있다.

서진교 선임연구위원  WTO는 통상 전문가들도 어려워합니다. 쉽게 이야기하면 WTO는, 전 세계 무역을 관장하는 국제기구로서, 세계무역 상황에 맞는 규범을 만들고, 회원국이 이를 잘 지키는지 모니터링하며, 무역 갈등을 법적 구속력으로 해소하는 역할을 합니다. “무역자유화를 통해 세계경제를 발전시켜 회원국들이 행복하게 살아가자”라는 것이 WTO의 근본 목적으로 볼 수 있습니다. 이를 위해 ‘총의’라는 민주적 방식으로 164개 회원국의 의사를 취합하고 있지만, 실제는 일부 영향력이 있는 국가들이 협상을 주도하여 비효율적이라는 비판이 지속적으로 제기돼왔습니다.

이주형 변호사  중요한 부분은 시대에 맞게 규범이 변해야 한다는 점입니다. 디지털 무역을 예로 들더라도 기존의 무역 형태와는 전혀 다른 유형인데요. 상품이 오가지 않고 파일이나 데이터 전송만으로도 무역이 이루어질 수 있거든요. 통상 마찰 없이 다른 국가와 교역하려면 변화상을 담은 규범이 수립되어 있어야 하고 이를 각국이 잘 이행하는지 봐야 합니다만, WTO의 규범이 이러한 기술과 이념의 변화 속도를 따라잡지 못하고 있어요.
한편, WTO의 핵심은 분쟁해결기구로, 왕관에 있는 보석에 비유하며 가장 가치 있는 자산이라고 할 수 있죠. 그런데 문제는 이런 WTO의 분쟁해결기구가 제대로 기능하지 못하도록 한다는 점이에요.

서진교 선임연구위원  분쟁이 발생했을 때 1심의 판결에 수긍할 수 없으면 상소하지 않습니까? WTO는 이 상소기구의 정원을 7명으로 하고 있으며, 심리를 진행하기 위한 최소 인원은 3명으로 규정하고 있습니다. 그런데 올 연말이 지나면 상소기구에 상소위원이 단 1명만 남게 돼요. 임기가 끝났는데 새 상소위원이 임명되지 않고 있기 때문이지요. 특히 미국이 상소위원의 임명을 막아서고 있는데, 미국의 입장은 이러합니다. 상소가 제기되면 90일 이내 판결을 내려야 하는데 이 시한이 잘 지켜지지 않고 또 원심 판결이 불충분한 근거로 종종 뒤집히는 경우가 있어 근본적으로 잘못됐다고 보는 거예요. 일리가 있습니다.

정경록 과장  WTO가 본래 기능과 역할을 못 하고 있다는 회의적인 시선이 더해지며 신뢰를 잃고, 이 때문에 세계경제의 전망을 어둡게 보는 이들이 많습니다. 특히 우리처럼 다자무역체제에 힘입어 경제를 성장시켜온 나라는 WTO의 붕괴가 상상조차 하기 싫을 만큼 끔찍한 상황이죠. 양자체제로 두 국가가 서로 협상한다면 힘, 즉 구매력이 있는 나라가 자신들에게 유리하도록 협상의 판을 짤 수 있지만, 회원국 모두가 정해진 규칙을 따라야 하는 다자협상에서는 우리처럼 자원이 부족하거나, 시장 개방도가 크고 수출을 많이 하는 국가도 불리하지 않습니다.

이주형 변호사  물론 우리나라는 이미 15개의 FTA를 발효 중이고, 특히 미국과의 FTA 체결 등 양자 간 협상에서도 수준 높은 규범에 대한 경험치가 많이 쌓였어요. 기업들 역시 FTA의 특혜관세를 유리하게 잘 활용하고 있고요. 그 때문에 WTO가 제대로 기능하지 못하더라도 당장 눈앞에 보이는 피해가 있는 것은 아니라고 생각합니다. 그러나 가장 중요한 기능 중 하나인 WTO의 분쟁해결 기능이 마비되면 세계 각국의 보호무역조치에 따른 타격에 대응할 레짐(regime)이 부재하게 될 것으로 보입니다.

정경록 과장  저 역시 우리가 2000년대 초반 이후 체결한 주요 경제국과의 FTA가 안전망이 될 수 있다고 봅니다. 나아가 이러한 통상의 파고에 휩쓸리지 않도록 산업과 기업, 제품의 경쟁력을 강화하고, 다양해지는 글로벌 가치사슬에 대응할 수 있는 대비도 필요합니다.

흔들리는 WTO의 권위를 바라보는 164개 회원국은 저마다의 셈법과 정치적 목적으로 움직인다. 자국의 이익을 극대화하려는 회원국들의 속셈과 모두가 합의하는 무역규범을 만들고 이행해야 하는 WTO의 공존은 이뤄질 수 있을까?

서진교 선임연구위원  보호무역조치나 일방주의의 측면은 조금 더 깊이 들여다봐야 합니다. 미·중 무역분쟁만 하더라도 그 양상이 WTO 차원으로 확대하는 경향을 보이는데, 미국은 중국이 국영기업을 통해 다양한 보조금과 지원조치로 자국의 기업을 차별적으로 도와주고 있다고 보고, 이를 WTO에 투명하게 통보하라고 요구하고 있습니다. 우리나라도 보조정책을 운용하고 있기 때문에 이러한 미국의 요구에 자유롭지만은 않습니다. 또 WTO는 회원국이 스스로 개발도상국(개도국)으로 선언할 수 있는 권리를 주고 개도국에게는 무역규범 이행의무를 다소 완화해 주는 방식의 배려를 하고 있습니다. 그런데 이와 같은 개도국 우대가 오히려 선진국과 개도국 간 합의를 더욱 어렵게 하고 있습니다. 소수의 선진국을 제외하고 GDP 2,500달러에서 3만 달러까지의 국가가 스스로를 개도국이라고 하는데, 그 스펙트럼이 매우 넓지 않습니까? 그래서 선진국 입장에서는 개도국을 세분화해 각자의 발전 단계에 맞는 의무를 이행하도록 WTO가 강제해야 한다고 주장합니다. 반면 개도국은 경제 발전을 거쳐 언젠가는 선진국이 될 테고, 그러면 WTO가 보장하는 혜택을 잃게 되니까 똘똘 뭉쳐 이러한 제도를 고치지 않으려고 하는 상황이죠.

정경록 과장  서로 권리만 주장하고 의무를 외면하는 공동체는 건강하고 건설적인 논의를 할 수 없습니다. 자기 선언을 통한 개도국 인정은 WTO에서 주효한 협상 전략이 됐어요. WTO의 회원국을 늘리고 이들이 세계시장이라는 무대에 편입하는 데 도움을 주었지만, 더 나은 미래를 위해 각국의 의무 수준을 높이는 방안을 고려해야 할 때입니다.
이 밖에 WTO 회원국의 면면이 다채로워진 것도 WTO의 개혁 논의 속도를 느리게 한 측면이 있어요. 자유시장이라는 개념이 시대와 국가에 따라 그 의미가 변하는 것은 사실이지만, 비시장국가인 중국이나 구(舊) 소련권 국가들, 극빈한 개도국들도 WTO에 회원국으로 가입하면서 기존의 무역환경에서는 나타나지 않았던 방식의 시장 상황들도 등장하게 됐습니다.
WTO의 개혁을 바라보는 각국의 시선을 세계 언론의 반응으로 갈무리하자면, 미국은 개도국의 지위와 무임승차 문제 등을 제기하고 있으며, WTO의 탈퇴까지 논하고 있는 상황입니다. 중국과 인도 등은 개도국이 발전할 권리를 보장하라고 주장하며, EU나 일본 등은 3자 통상장관회의 등을 통해 투명성을 강화하고 보조금을 규제하는 등의 개혁을 이야기합니다.

이주형 변호사  이처럼 최근 WTO 개혁 논의는 특히 EU, 캐나다 등 주로 선진국들이 주도하고 있는데요, 결국 중국의 경제 성장을 막아서기 위한 조치라는 해석도 있어 WTO 내 갈등이 더욱 심화하는 것 같습니다. 또한 개도국 입장에서도 선진국들이 만들어 나갈 신규 규범을 그대로 따르기에는 이미 출발선이 매우 차이가 나는, 기울어진 운동장이라고 주장하고 있거든요. 예를 들어 개도국은 정보격차(digital divide)로 인해 디지털 기기에 대한 접근성조차 없는데 무역규범을 정해놓으면 자신들을 배제했다고 느낄 수 있는 거죠.
크레이그 밴그래스텍(Craig VanGrasstek)은 저서 에서 WTO의 개념을 “경제학자가 영감을 주고 법률가가 틀을 만들지만, 정치가가 설정한 한계에서 운영되는 시스템”이라고 설명합니다. WTO는 세계가 오랫동안 시간과 공을 들여 이룩한 ‘rules-based’, 즉 규칙과 규범을 기반으로 한 다자통상 시스템이지만, 이를 둘러싼 정치적 셈법에 따라 또다시 새로운 규범을 만들고 운영해가겠지요. 개인적으로는 이런 혼란의 상황이 한동안 지속될 거라고 생각해요.

협상의 양상으로 논의를 더욱더 확대해보자. WTO의 약화 배경으로 협상이 어려운 다자 차원의 논의보다 소수 혹은 일부 국가와의 협상으로 문제를 해결하려는 움직임을 볼 수 있었다. 그럼에도 전문가 3인은 각개전투에 가까웠던 무역협상이 다시금 다자차원에서의 논의로 회귀할 것이라 예상한다. 그 이유는?

이주형 변호사  다른 국제기구의 규모와 비교하더라도 WTO는 사무국 직원의 규모(약 640명)도 적고, 상당히 젊은 편에 속하는 정부 간 기구입니다. WTO 회원국 간 교역 규모가 전 세계 교역의 99% 가까운 비중을 차지하는 것을 생각하면 위치와 중요도에 비해 상당히 작은 조직임을 알 수 있습니다. 그럼에도 회원국들 주도로 도하개발어젠다(Doha Development Agenda) 등 신규 규범을 위한 주요 논의의 장이 돼왔는데, 결론을 내지 못하며 많은 국가가 WTO에 좌절과 실망을 했죠.
그로 인해 회원국 전부가 합의하지 못하더라도 시급한 문제들은 뜻 맞는 국가들이 모여 규범을 만들고 해결할 수 있도록 서비스 협정(TiSA)이나 환경상품협정(EGA) 등과 같은 주요 복수국 간 협정을 추진해 왔습니다. 2015년 53개국 확대 협정까지 타결한 WTO 정보기술협정(ITA)도 복수국 간의 협정 중 하나입니다. 이와 같은 움직임 속에서 약 76개국이 공동선언문을 채택한 WTO 전자상거래에 관한 규범 협상 개시는 4차 산업혁명이 일으킬 변화에 대한 WTO 차원의 국제규범 필요성을 다시금 인식한 결과라고 봅니다. 때로는 작은 조각이 모여 전체를 이룬다는 점을 잊지 말아야 합니다. 지역 간, 복수국 간, 양자 간의 논의와 협정이 다자 협정에도 영향을 미칠 수 있습니다.

서진교 선임연구위원  양자주의와 다자주의 가운데 어떤 것이 더 좋다거나 옳다고 할 수는 없지만, 근래에는 양자주의가 보다 부상한 시기라고 봅니다. 우리나라도 WTO 다자통상보다는 양자 FTA를 중요하게 다루었죠. 그런데 우리나라는 미국이나 중국과 같은 거대국가와 양자협상을 할 때 유리한 고지를 차지하기가 어렵습니다. 상품을 수출하는 입장에서 구매력이 큰 국가의 요청을 거절하기 쉽지 않죠. 반면 다자주의는 룰(rule)에 기초한 협상을 하기 때문에 거대국가와도 동등한 입장에서 협상을 할 수 있습니다. 다행히 무역협상의 큰 흐름을 보면 양자와 다자 사이를 시계추처럼 오가고 있어요. 한동안 양자주의가 대두되었기 때문에 이제는 점차 다자주의의 중요성이 이야기되는 거죠. 우리에게는 매우 좋은 기회로, 이때를 놓치지 않고 다자무역체제를 잘 알고 잘 준비해야겠습니다. 준비 없이 다자무역체제의 시대를 맞딱뜨린다면, 그야말로 WTO가 재앙처럼 느껴지는 순간이 될 테니까요.

정경록 과장  ‘말’이 통하는 사람끼리 ‘뜻’도 통하는 것처럼, 같은 규칙을 사용하는 국가들끼리 더욱 원활한 무역과 통상을 이뤄갈 수 있습니다. WTO 개혁 논의와 같은 진통은 국제통상체제가 점차 발전해가는 과정에서 필연적으로 발생하는 불가피한 상황이라고 생각합니다. 시대의 흐름에 발맞춰가려면 부지런히 발을 움직여야 하고 그 과정에서 근육통이 있을 수 있지만, 이를 극복하면 더욱 건강한 신체를 얻는 것과 같습니다. WTO의 상황을 더 이상 손쓸 수 없는 불치병이 아니라, 성장 과정으로 보고 개혁 논의를 잘 이끌어간다면 이전보다 더욱 유용한 다자체제로 거듭날 것입니다.

서진교 선임연구위원  향후 WTO 다자협상은 한동안 끼리끼리 모여 그들만의 새로운 규범을 만드는 선진국과 개도국의 대립 구도가 이어질 수 있습니다. 그렇다면 중견통상국가인 우리나라는 어떠한 입장을 취할 것인지 미리 생각해 두어야 합니다.
지금까지는 농수산업의 어려움 때문에 농업에서는 개도국, 제조업에서는 선진국의 입장을 취해 왔습니다. WTO 개혁이 본격화되는 상황에서 우리의 발언에 힘이 실리려면 장기적인 관점에서 국가의 신뢰를 높이는 것이 중요합니다.
우리나라는 WTO의 최대 수혜국이라고 할 만큼, 다자무역체제를 기반으로 큰 경제 성장을 이뤄왔습니다. 세계 수출 8위, GDP 13위라는 숫자를 자랑할 만큼 무시할 수 없는 통상국가지만, WTO와 같은 세계무대에서 우리와 비슷하거나 경제력이 낮은 국가보다도 적극적인 활동을 했다는 인식을 남기지 못한 것도 사실입니다. 국제적인 논의를 주도하고 나아가 우리에게 유리한 다자통상구도를 만들기 위해서는 중견통상국가에 걸맞은 소프트파워를 발휘해야 한다고 생각합니다.

정경록 과장  국제무대에서 한국의 영향력이 커지면서 대외적으로도 국제협상에 적극 참여하라는 더 많은 기대와 격려를 받고 있어요. 우리나라는 WTO 사무차장이나 상소기구 위원도 배출했고, 가장 최근에는 우즈베키스탄을 WTO에 가입시키는 작업반장을 맡는 등의 역할을 수행하고 있습니다. 복수국 간의 협상이나 통보 투명성 같은 의무를 잘 이행하는 모습을 보여준다면, 다른 개도국에도 도움을 주는 선진국의 면모를 드러낼 수 있을 것입니다. 그뿐 아니라 앞으로 우리나라는 WTO와 관련해 국제 세미나와 포럼 등을 개최하고 발언이나 공동 참여 등의 활동에 나서거나 직접 제안도 늘려갈 예정입니다.
WTO는 협상의 분위기를 세련되게 이끌어가는 국격과 강력하고도 중요한 논의를 제시해가는 국력을 모두 펼칠 수 있는 무대입니다. 오늘 이 자리처럼 정부는 물론, 법조계와 연구계 같은 민간에서도 지혜를 모아야 할 때라고 생각합니다.

이주형 변호사  기업 입장에서는 WTO 분쟁해결기구를 통한 분쟁해결이 관세를 소급해 환급해주거나 당장 이익 볼 게 없다고 생각하는 경향이 있어요. 그러나 WTO 분쟁해결제도는 협정에 반하는 조치를 협정에 맞도록 수정하게끔 협정 위반 회원국을 상대로 강제할 수 있기 때문에 중·장기적 관점에서는 기업에도 큰 영향을 미칠 수 있습니다. 더욱이 다른 국제기구의 분쟁해결제도에 비한다면 WTO는 매우 강력한 이행제도를 가지고 있다고 평가됩니다.
WTO는 164개 회원국이라는 다자차원에서 법적 구속력 있는 국제 규범을 만듭니다. 또한 이를 잘 지키지 않으면 분쟁해결 등을 통해 직접 규제를 가할 수 있는 매우 강력한 국제기구입니다. 향후 무역의 룰을 세운다는 관점에서 우리나라가 WTO의 중요성을 다시금 인식하고, 가까이 있는 전자상거래 협상부터 차츰 주도적인 역할을 하기 바랍니다.

“지금은 매우 엄중한 시기”라는 결론에 세 사람의 고개가 절로 끄덕여졌다. 당장은 우리와 관련이 없는 협상도 언젠가는 우리에게 영향을 미칠 수 있기에 간과할 수 없다. 세계 곳곳에서 이뤄지는 모든 통상협정과 현안을 살필 수 있다면 좋겠지만, 한정된 통상 인력과 자원을 효율적으로 사용하려면 다자무역체제인 WTO가 하루빨리 제 기능을 되찾아 ‘세계무역기구’로 활약하는 것이 기본 전제다. 다자통상의 변화와 추이를 예의주시하고 세계를 상대로 건설적 논의를 주도해간다면 우리가 원하는 무역규범을 납득시키고 관철할 수 있다. 글로벌 무역환경은 시시각각 변한다. “기회는 준비된 자의 것”이라는 오래된 격언을 꺼내어 볼 때다.