2020년은 두고두고 잊지 못할 해가 될 것이다. 전대미문의 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19)이 전 세계를 강타함에 따라 많은 국가가 의료시스템의 마비뿐만 아니라 국경봉쇄, 긴급이동제한(Lock-Down) 조치로 인한 교역 및 내수 부진의 영향으로 심각한 경기침체를 겪게 되었다. 피해를 입은 사람들은 전 세계적으로 손에 꼽을 수 없이 많겠지만, 아마도 가장 답답함을 느꼈을 이는 미국의 트럼프 대통령이었을 것이다. 트럼프 행정부가 출범한 2017년 이후 2019년까지 지난 3년간 미국은 고용시장 호조세를 바탕으로 연평균 약 2.5%의 양호한 경제성장률을 기록했고, 이에 따라 2020년 미국 대선에서 트럼프 대통령의 재선 가능성이 상당히 높게 점쳐졌기 때문이다. 하지만 미국이 코로나19 누적 확진자 수 기준으로 전 세계 1위라는 오명을 차지하며 트럼프 행정부의 코로나19에 대한 미흡한 대응이 늘 도마 위에 올랐고, 코로나19의 급격한 확산은 미국경제 내 다양한 실물부문에도 부정적 영향을 미치며 트럼프 대통령이 그간 강조해온 자신의 경제적 치적을 순식간에 무너뜨렸다. 이는 민주당의 조 바이든이 새로운 미국 대통령으로 당선되는 결과로까지 이어지게 되었다.

조 바이든 대통령 당선자(이하 바이든 당선자)가 대통령선거 기간에 전국 유세, 언론 인터뷰, 대선후보 TV 토론 등에서 강조해온 통상정책 공약을 정리하면 다섯 가지 측면에서 그 영향을 생각해볼 수 있다. 첫 번째 측면은 바이든 신행정부도 트럼프 정부와 마찬가지로 자국 우선주의에 기반한 통상정책을 추진할 것이라는 점이다. 바이든 당선자는 오바마 행정부에서 부통령으로 재임할 당시 민주당의 전통적인 보호무역주의 기조와는 달리 자유무역을 지지했다. 이는 바이든 당시 부통령이 환태평양경제동반자협정(TPP)을 타결시키기 위해 협정 당사국들을 적극적으로 설득해가며 누구보다 열심히 노력했던 점을 보면 알 수 있는 사실이다. 하지만 지금의 글로벌 교역환경은 오바마 행정부 시기의 그것과는 또 다른 차원으로 변화하고 있다. 무엇보다도 전 세계적인 보호무역주의 흐름이 점점 더 강화되고 있다. 이와 같은 흐름에는 트럼프 대통령이 지난 4년간 미국 우선주의(America First)를 외치며 동맹국과 비동맹국을 가리지 않고 무분별한 수입 규제 및 관세부과 조치를 시행한 것도 상당한 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 다만 바이든 신행정부는 앞서 언급한 트럼프 정부의 무차별적인 수입 규제 및 관세부과 방식과는 다른 형태로 자국 우선주의에 기반한 통상정책을 추진할 것으로 예상된다. 의료물자, 에너지, 반도체, 핵심원자재 등의 분야에서 미국 중심의 공급망을 구축하겠다는 공약이 대표적인 예다. 미국은 코로나19가 급속히 확산되던 2020년 2/4분기에 확진자와 사망자가 속출하는 혼란 속에서 마스크, 인공호흡기와 같은 필수 의료용품 및 장비의 심각한 부족을 경험했다. 바이든 당시 민주당 대선후보는 이 같은 문제가 발생한 가장 큰 원인으로 미국이 해당 필수물자의 수급을 글로벌 공급망에 지나치게 의존하고 있기 때문이라고 지적했다. 이와 더불어 에너지·반도체·핵심원자재 분야는 국가안보 측면에서 중요한 역할을 담당하므로 해당 분야에서 미국 중심으로 글로벌 공급망을 재편해야 한다고 강조했다. 이와 같은 목적을 달성하기 위한 방안으로 기존 ‘미국산 제품 우선구매법(Buy American Act)¹⁾’ 적용을 강화하고, 국방물자생산법(DPA; Defense Production Act)²⁾ 및 조달법(Procurement Act of 1949)을 통해 해당 분야 필수물자의 생산능력을 확대하는 한편 해당 물자를 구매하는 데 정부 구매력을 적극 활용할 것으로 예상된다.

네 번째 측면은 바이든 신행정부가 포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정(CPTPP)과 같은 다자 무역협정을 활용하는 통상정책을 추진할 것이라는 점이다. 이는 전임 트럼프 행정부가 양자주의적 무역협상을 주로 활용하던 것과 가장 차별화되는 전략으로 볼 수 있다. 다만 바이든 행정부 출범 시점에서 코로나19 백신의 원활한 공급이나 추가 경기부양책 시행에 따라 두드러진 경기회복은 어려울 것으로 보이므로, 바이든 당선자는 기존에 밝혀왔던 것처럼 자국 내 이슈 해결에 당분간 집중할 것으로 예상된다. 이는 반대로 말하면 코로나19 백신이 감염 확산세가 심각한 지역뿐만 아니라 미국 전역에 효과적으로 공급됨으로써 코로나19 사태가 관리 가능한 수준이 되고, 추가적인 경기부양책이 경기를 반등시키는 데 어느 정도 효과를 거두게 되는 시점에서 바이든 신행정부 역시 다자 무역협정을 포함한 통상정책 카드를 만질 수 있다는 의미다. 이는 바이든 신행정부가 의회를 설득해 오는 7월 만료 예정인 무역촉진권한(TPA; Trade Promotion Authority) 연장을 추진할 것이라는 점을 통해서도 예상이 가능한 부분이다.

마지막 측면은 바이든 신행정부가 최대한 국제규범의 틀 내에서 통상정책을 추진한다는 명목으로 WTO를 적극 활용할 것이라는 점이다. 바이든 당선자는 규칙을 준수하는 체제(Rule-Based System)에 큰 가치를 두고 있다는 점에서 미국 신행정부는 WTO 규범을 최대한 존중하고 따를 것으로 예상된다. 이에 따라 전임 트럼프 행정부와는 달리 미국과 WTO의 갈등은 크게 줄어들 것이다. 또한 바이든 당선자는 현행 WTO체제가 산업보조금, 국영기업, 개도국 지위, 혁신, 디지털무역 등 변화된 글로벌 통상환경에서의 이슈들을 제대로 다루고 있지 못하다는 점에서 WTO 구조개혁이 필요하다는 점을 지속적으로 강조해왔다. 트럼프 행정부 이전의 미국은 WTO의 주요 회원국인 유럽연합(EU), 일본 등과 협력하여 체제개혁을 추진하는 데 주도적인 역할을 담당했다. 하지만 트럼프 정부가 들어서면서 WTO 상소기구 위원 임명 저지 등 미국과 WTO의 갈등이 심화되면서 그와 같은 WTO 구조개혁 이슈로부터 미국은 멀어졌고, 미국이 주도하던 그 자리를 EU가 해왔던 것 또한 사실이다. 앞서 언급했듯이 미국의 국제사회 리더십 회복과 함께 WTO 개혁 주도를 위해서라도 바이든 신행정부는 조속히 WTO 분쟁해결 기능 회복을 지원하고 EU, 일본 등과 협력체계를 재정비할 것으로 예상된다.

이와 같은 바이든 신행정부의 통상정책 추진방향을 고려할 때, 향후 글로벌 통상환경은 어떻게 변화될 것인가? 먼저 바이든 신행정부의 자국 우선주의적 통상정책 추진으로 인해 특정 분야들에서 미국의 우방국들이 상당한 부담을 느끼는 상황이 발생할 수 있다. 특히 미국이 중국을 배제하고 자국 중심으로 글로벌 공급망(GVC)을 재편하겠다는 것은 미·중 간 탈동조화(Decoupling)가 더욱 심화된다는 것을 의미하는데, 그 과정에서 미국이 우방국들에 미·중 간 선택을 더욱 강요하는 상황이 발생할 수 있기 때문이다. 물론 미국시장에서 점유율 1위를 차지하고 있는 중국산 제품의 비중이 높을 뿐만 아니라 글로벌 공급망에서 중국이 생산기지 및 원산지로서 중요한 위치를 점하고 있음을 감안하면 단기간 내에 양국간 디커플링이 쉽지 않을 것으로 보는 시각도 존재한다. 하지만 중국이 WTO에 가입한 2001년 이후에 꾸준히 개발도상국 지위를 유지하며 전 세계 여러 국가와의 자유무역을 통한 혜택은 누리면서 불법적인 산업보조금, 국영기업에 대한 불공정한 지원, 지식재산권 침해 등 불공정한 무역관행을 계속 이어왔고 이를 강력하게 제재해야 한다는 것이 바이든 당선자를 포함한 미국 정치권의 공통된 시각이다. 따라서 미·중 간 디커플링은 미국이 궁극적으로 달성해야 할 목표이며, 그 과정에서 수반되는 미국 기업들의 매출 감소나 미국인 노동자들의 실직과 같은 일시적인 비용을 어느 정도는 감수해야 한다고 보는 부류의 전문가들도 상당히 존재한다. 결국 미·중 양국뿐만 아니라 그들의 교역국들에도 부정적 영향을 미치게 될 미·중 간 디커플링으로 사태가 귀결된다면 각국은 이익을 극대화하는 방향이 아닌 손실을 최소화하는 방향으로 양국 사이에서의 선택을 저울질하게 될 것이다.

다음으로 동맹국과의 관계 회복을 추구하는 바이든 신행정부는 출범 이후에 중국을 배제한 새로운 형태의 ‘다자주의적 연대’를 구축할 가능성이 있다. 바이든 당선자가 동맹국과의 연대를 어떤 방식으로 강화할지에 대해 구체적으로 밝힌 바는 없지만, 아마도 전임 트럼프 행정부하에서 동맹국을 대상으로 실시된 수입 규제나 관세부과 조치를 완화 또는 폐지하는 방식을 사용할 것으로 예상된다. 이와 같은 전략을 통해 동맹과의 신뢰관계를 회복하고, 이를 통해 확대된 국제사회에서의 영향력을 중국의 불공정 무역관행 이슈에 공동 대응하기 위한 미국 중심의 국제공조체제를 꾸리는 데 사용할 것으로 보인다. 바이든 신행정부가 더욱 적극적으로 다자주의체제를 활용해 대중국 견제에 나설 것으로 보는 또 다른 이유 중 하나는 중국의 최근 국제사회 내 행보로부터 찾을 수 있다. 예컨대, 중국은 역내포괄적경제동반자협정(RCEP) 가입과 일대일로(BRI; Belt and Road Initiative) 추진 등을 통해 아시아·태평양 지역에서의 영향력 확대를 꾀하고 있다. 중국이 RCEP 타결을 주도했다는 점에 대해 의문을 제기하는 일부 시각도 존재하지만, 적어도 미국이나 EU 등 선진 강대국들은 그렇게 믿고 있는 것으로 보인다.
따라서 중국의 RCEP을 견제하기 위한 수단으로서 미국은 기존에 타결된 역내 최대 자유무역협정인 TPP를 활용할 가능성이 있다. 물론 트럼프가 대통령에 취임하자마자 2017년 TPP를 탈퇴함에 따라 현재 TPP는 11개국이 가입하고 일본이 주도하는 CPTPP로 탈바꿈했다. 결국 아·태 지역 내 중국의 영향력 확대를 미국이 견제하기 위해서는 역내 다자 무역협정인 CPTPP를 활용할 수밖에 없다는 뜻이다. 이러한 점에서 다자주의 무역체제 회복과 대중국 견제라는 두 마리 토끼를 잡기 원하는 바이든 신행정부는 결국 CPTPP 재가입을 추진할 가능성이 높다. 물론 이 경우에도 현행 CPTPP에 단순 재가입하기보다는 현행 수준에 비해 강화된 노동 및 환경 기준을 요구할 것으로 예상된다. 이는 2018년 11월에 최종 타결되어 2020년 7월부터 발효되고 있는 미국-멕시코-캐나다협정(USMCA)의 의회 비준안이 민주당 요구에 의해 강화된 노동 및 환경 기준을 반영한 안이라는 점을 통해 예측 가능하다. 바이든 신행정부가 이 같은 다자 무역협정이나 국제공조체제 등 동맹국 연대 카드를 대중 압박 수단으로 꺼내 들 경우, 중국 입장에서는 대응책 마련이 쉽지 않을 것으로 보인다.

중국에 대한 강경한 통상정책 시행이 예상되는 만큼, 우리의 주력 수출품목인 반도체 분야에서 중국의 대미수출을 대체함에 따른 반사이익이 지속될 가능성이 존재한다. 또한 바이든 신행정부는 무역협정에서 노동 및 환경 기준 강화를 강조하고 있는데, 노동 및 환경 이슈에 민감한 우리나라의 자동차·석유화학·철강 업종이 부정적 영향을 받을 수 있을 것으로 예상된다. 다만 바이든 당선자가 대표적으로 내세우고 있는 친환경 정책 기조에 따라 전기 및 수소 자동차 시장의 확대가 예상되기 때문에, 이는 국내 전기차 배터리와 수소차 업계에 긍정적 요인으로 작용할 것으로 전망된다. 바이든 행정부의 통상정책 전망을 바탕으로 현시점에서 우리나라의 대응방안을 고민해볼 필요가 있다.
바이든은 미국의 국제사회 리더십 회복과 국제공조체제 복원을 위해 동맹국과의 관계 회복을 우선순위에 둘 것으로 보인다. 특히 국제공조 측면에서는 다자주의 기구인 WTO 또는 역내 다자간 무역협정인 CPTPP를 활용할 가능성이 예상된다. 구체적인 활용방식은 다자주의 틀 속에서 동맹과의 연대를 강화하기 위해 해당국들에게 WTO를 통해 공동의 목소리를 낼 것을 요구하거나 CPTPP 동참을 요구할 가능성이 있다. 중국의 불공정 무역관행에 대해 동맹국들이 공동 대응하는 형태로 중국을 압박할 것으로 보인다는 점에서 우리나라에 대해서는 미·중 간 선택을 더욱 강요할 수도 있을 것이다. 이와 같은 요구에 대비하여 우리나라는 미국이 요구할 것으로 보이는 사항을 사전에 점검하여 필요시에는 우리가 가지고 있는 대안을 적극 활용해 미국을 설득해야 한다. 예를 들어 WTO 구조개혁 이슈에 대해 미국 신행정부가 가지고 있는 입장을 선제적으로 파악하여 국익을 고려하면서 미국과의 마찰을 최소화할 수 있는 우리나라의 입장을 사전에 정할 필요가 있다.
지난 4년간 트럼프 행정부의 통상 및 경제 분야 성과를 평가하는 의미에서 2020년 미국 대선은 국내외적으로 많은 관심을 받았다. 이번 대선 결과는 전임 트럼프 행정부의 통상을 포함해 다양한 정책들에 대한 미국 국민의 평가가 반영된 것이다. 바이든 신행정부는 향후 정책을 펴나감에 있어 이와 같은 평가를 충분히 고려하고 기대에 부응하려는 노력을 기울일 것이다. 아울러 우리나라를 포함한 미국의 우방국들뿐만 아니라 비동맹국들 역시 바이든 신행정부의 다자주의에 기초한 대외정책 시행에 따라 재편되는 국제사회 질서를 목도하게 될 것이다. 이와 같은 점을 충분히 고려하면서 미국과의 외교 및 통상 관계에 대한 예측을 기반으로 우리나라의 국익을 고려한 전략적인 대응방안을 마련하는 것이 그 어느 때보다 절실한 시점이라고 생각한다.