‘자유·다자’ 무역의 상징인 세계무역기구(WTO)의 위상이 예전 같지 않다. 미국 트럼프 행정부 들어서 미국과 중국이 WTO에서 약속한 관세는 아랑곳하지 않고 서로 고율의 관세를 주고받는 무역전쟁이 눈앞에서 벌어지고 있다. 그런 가운데 WTO는 지난해 12월 출범 25년만에 상소기구 내 상소위원을 선임하지 못하면서 분쟁해결 기능도 상실한 상태다.
분쟁해결을 못하는 WTO, 사람으로 치면 ‘식물인간’이다. 상소위원 정원이 7명이고, 최소 3명이 분쟁 심리를 해야 하는데 이제 1명만 남은 탓이다. 미국이 합의제로 운영하는 상소위원 선임에 반대했기 때문이다. 지난 12월 6일(현지시간)엔 제네바 주재 미국 대표부 드니스 시어 대사가 2020년 WTO 예산 지원을 끊겠다는 협박까지 했다. 1947년부터 47년간 세계무역을 관할해온, 관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT) 체제와 이후 지금까지 이어온 WTO 체제 출범의 주역이자 최대주주 격인 미국이 판을 깨려 하니 충격이 이만저만이 아니다. 상황이 이러하니 WTO는 완전히 끝났다는 얘기마저 나온다. 사실 삐걱거리는 파열음은 10년 전부터 났다. 2001년 WTO 각료회의에서 출범시킨 새로운 다자간 무역협상, 도하라운드(Doha Round)는 10여 년을 끌었지만, 결과는 신통치 않았다. 2010년쯤엔 미국이 “그냥 당사국끼리 직접 하자”며 협상장 분위기에 찬물을 끼얹었다. 2015년 12월 WTO 통상장관회의에서 마이클 프로먼 미국 무역대표부 대표가 도하라운드의 공식 폐기를 요청하면서 WTO는 점점 존재감을 상실했다. 상소위원 이슈는 그나마 작동하던 분쟁 기능마저 중단되는 최악의 사태를 불러왔다.

WTO 체제는 출범 25년 만에 끝나는 걸까? 우선 WTO 체제가 위기에 처한 근본적인 원인을 따져볼 필요가 있다. 일단 WTO 출범 당시보다 개도국의 영향력이 꽤 증대했다. 초기에는 미국과 EC(유럽연합(EU)의 전신)가 주축이 되어 공산품과 일부 농산물만이 규율 범위에 들어갔다. 하지만 2008년, 수년간 협상을 이어온 도하라운드에서 브라질, 인도 같은 개도국 챔피언이 협상장을 박차고 나갈 정도로 개도국 덩치가 커졌다. 미국은 이들을 설득할 정치력조차 상실해갔다.
자신이 출범시킨 최초의 다자간 무역자유화 협상인 도하라운드를 시간만 끌 뿐, 종결시키지 못하는 상황이 수년째 이어지면서 “WTO는 죽었다”는 비난과 우려가 쏟아졌다. 새로운 무역협정을 만드는 WTO의 입법 기능이 무색해졌다. 분쟁해결을 주축으로 하는 사법적 기능도 마찬가지다. 미국 오바마 대통령 행정부때부터 심상치 않은 분위기가 감지됐다. 상소기구의 심의위원들이 기존의 합의를 존중하면서 협정을 해석해야 하는데, 가끔 창의적이란 생각이 들 만큼 이를 벗어났다. 오바마 행정부 내에서 불만이 많았다.
미국 트럼프 행정부에 들어서서는 노골적으로 불만을 드러냈다. 2017년 부에노스아이레스에서 열린 G20 정상회담에서 트럼프 대통령은 ‘자유·다자’가 아닌 ‘보호·공정’ 무역 카드를 꺼내 들었다. 그간 미국 시장을 활짝 열어 ‘득’을 봤으니 이제 다른 나라들이 이에 상응하는 의무를 부담해야 한다는 뜻이다. WTO 체제의 근간을 뒤엎는 발언이었다. 그 여파로 통상장관회의가 끝난 후에는 공동선언문조차 채택하지 못했다.
트럼프는 국제관계에도 그가 평생 해오던 비즈니스 세계의 거래 방식을 그대로 적용하고 있다. 글로벌 다자무역체제의 근본적 설립 취지와 상관없이 미국에 유리한 걸 하면 된다고 생각하는 사람이다. “무역수지 적자는 미국의 일자리를 뺏는 나쁜 것이다.” 이 같은 트럼프의 말은 무역의 축을 ‘자유’보단 ‘공정(자국우선주의)’에 두겠다는 뜻이었다. 트럼프만 나쁘다고 할 수 없는 게 미국 내 유권자의 불만이 터진 결과이기도 했다. 일자리를 뺏긴 미국 중서부 공업지역 러스트 벨트(Rust Belt)의 유권자들이 트럼프를 지지했다.
트럼프는 당선 후 WTO를 무력화하기 위한 세 가지 조치를 취했다. 먼저 ‘안보’를 핑계로 철강에 25%, 알루미늄에 10% 관세 폭탄을 투하했다. 1962년 제정한 ‘무역확장법 232조(통상 안보 규정)’를 발동한 것이다. 원래 이 법은 미국의 국가안보를 해칠 우려가 있다고 판단할 경우 긴급히 수입을 제한하거나 고율 관세를 매길 수 있도록 규정한 것이었다. 냉전이 종식되면서 사문화됐던 법이 트럼프에 의해 신병기로 재발견되었다.
자동차산업에도 이 무기가 쓰일 모양이다. 2019년 5월 미 상무부가 권고한 ‘자동차에 대한 232조 조치’를 2019년 말까지 연기한 것은 중국 제재와 연관돼 있다. 다음 조치가 앞서 본 WTO 상소기구의 상소위원 선임을 막는 것이었다. 트럼프 행정부가 중국과의 통상마찰을 원칙대로 WTO에 맡겼다면 어떻게 됐을까? 불공정이 만천하에 드러나게 되고 중국에 보복관세를 물린다고 해도 트럼프 임기가 끝나갈 시점에야 가능할 수도 있다. 임기 내내 WTO만 붙들고 싸워야 할 수 있다는 말이다. 이를 안 트럼프는 WTO라는 길고 먼 길을 버리고 직접적인 공세에 나섰다.
마지막 조치는 북미자유무역협정(NAFTA) 재협상 타결이다. 미국, 캐나다, 멕시코의 3자 무역협정인 NAFTA는 트럼프의 일방적인 폐기 위협에 의해 재협상하는 운명을 맞았다. NAFTA 대신 ‘USMCA (United States-Mexico-Canada Agreement)’로 불리게 된 협정에는 비시장경제권(NME: Non-market Economies)과 자유무역협정(FTA)을 체결하면 협정을 폐기한다는 조항이 들어갔다. 통상 비시장경제권 국가로는 중국, 러시아, 베트남 등이 꼽힌다. TPP에 참여한 베트남은 해당 사항이 없고, 다분히 중국을 겨냥한 것이라는 것이 지배적인 관측이다.

이쯤 되면 미국이 더는 다자체제를 끌고 갈 의지가 없어 보인다. 그럼 누가 다자체제를 수호할 수 있을까? G2로 올라선 중국의 경우 관심은 있지만, 능력이 없다. 중국은 WTO 가입으로 최대 수혜를 입었다. 그 전까지만 해도 서구권에서 민감하게 생각하는 ‘인권침해’로 대두됐던 천안문사건으로 관세 문제가 풀리질 않았다. 하지만 중국은 WTO 가입 이후 다자체제를 최대한 활용해서 세계 최대의 무역국, 세계 2위의 경제대국으로 부상했다. 그럼 중국은 WTO 가입 이후 시장을 그만큼 개혁하고 개방했을까? 2017년 1월 시진핑 중국 국가주석은 자유무역을 옹호하며 트럼프 행정부의 보호무역주의를 비판했다. 하지만 서구권의 시선은 싸늘하다. 중국의 사드 보복으로 한국과 합작한 중국 기업은 물론이고, 한국 회사들의 중국 내 법인의 자유가 얼마나 쉽게 짓밟힐 수 있는지 우린 목도했다. 반(反)자유무역이다.
중국은 다자체제 무역에 위협을 끼친 ‘과잉생산’ 문제의 주범이기도 하다. 중국 정부는 이를 해결하기는커녕, 전략적으로 방치하고 있다. 본래 시장에서 경쟁력이 없는 업체는 사라져야 하는데, 막대한 보조금을 뿌려 국영기업을 먹여 살리고 있다. 험난한 시장에서 결국 살아남는 자가 전 세계 시장을 먹을 수 있다는 노림수가 깔려 있다. 이걸 다른 나라가 WTO에 걸고 넘어져도 4~5년, 하지만 나름 합법적인 무역 보복을 할 명분을 얻는 건데 그렇다 해도 중국에 맞설 나라가 몇이나 있을까? 이미 국가주도 경제체제를 내세우는 중국엔 다자체제 수호에 있어서 ‘모럴 저스티스(moral justice)’가 없다고 봐야 한다.
EU는 어떨까? EU는 브렉시트 하나만으로 초토화됐다. 2016년 6월 EU는 영국 국민투표로 브렉시트가 결정된 후 의회의 반대 등을 이유로 3년 반이나 끌려다녔다. 유럽의 완전한 통합으로 경제 번영을 이룰 수 있다는 꿈은 사실상 깨졌다. 완전히 결별하면 영국과 EU는 무역·안보·외교정책·교통 등을 망라하는 미래 관계 협상을 다시금 해야 하는데 이것도 몇 년이 더 걸릴지 알 수 없다. WTO 개혁에 대해 EU가 나름 여러 제안을 하고 있지만, 현실감이 결여된 이상주의라는 비판이 많다. 미국 실용주의와는 상당히 다른 부분이 많다. 미국과 EU가 다시 합심해 새로운 협정을 만든다? 다시 생각해볼 일이다.
우린 어떻게 하고 있나? 트럼프와 시진핑에 의해 WTO 체제는 붕괴하고 있다. FTA로 맺은 통상 네트위크도 흔들리긴 마찬가지다. 북미는 또 다른 협정으로 묶였고, 유럽은 브렉시트에 정신이 없다. 통상 문제를 해결하기 위해 안보를 이유로 내세운다. 사실은 안보가 아니라 국내 정치가 문제인데 말이다. 냉전 종식 후 지난 20여 년간 경험해보지 못한 상황이다. 세상은 뉴노멀(New Normal)로 급격하게 이동하고 있다. 반면 한국의 통상외교는 올드 노멀(Old Normal)에 머물러 있다.